Hvad er der på spil i A-sagen?

Det er vist ikke set før i Danmark, at en verserende sag ved EU-Domstolen (EUD) om familiesammenføring er blevet viet så omfattende opmærksomhed i medierne som tilfældet har været for den verserende A-sag (C-89/18). Det bliver let spekulativt at skrive om verserende sager, og da udfaldet ikke er givet på forhånd, er der risiko for, at resultatet af anstrengelserne i bedste fald alene har akademisk interesse. Da sagen, uanset udfaldet, rejser en række principielle spørgsmål, belyser jeg dens baggrund og potentielle betydning i det følgende, og giver et bud på, hvorfor den har fået så massiv omtale

Hvad er A-sagen?
I medierne har A-sagen (endnu) ikke fået en fast benævnelse, i modsætning til f.eks. Metock-dommen. Om A-sagen har Socialdemokratiets udlændingeordfører, Mattias Tesfaye, udtalt, at den udgør en »vejsidebombe« i dansk udlændingepolitik, som ligger og kigger på os (Politiken, 25. december 2018). I det foreliggende blog-indlæg drøfter jeg, om der er belæg for en så voldsom karakteristik.

A-sagen drejer sig om et afslag på ægtefællesammenføring, der blev givet helt tilbage i 2010. Den herboende, manden, var på ansøgningstidspunktet en erhvervsaktiv tyrkisk statsborger, og ansøgeren, hustruen, er en tyrkisk statsborger. Afslaget blev meddelt i medfør af udlændingelovens (UDL) dagældende § 9, stk. 1, nr. 1, jf. tilknytningskravet i stk. 7. Udlændingemyndighederne gav således afslag under henvisning til, at ægtefællernes samlede tilknytning til Danmark ikke fandtes at være større end deres samlede tilknytning til et andet land. I sagen skal EUD tage stilling til fortolkningen af et »standstill«-princip i associeringskomplekset mellem EU og Tyrkiet, således at den forelæggende ret (Østre Landsret) bliver i stand til at bedømme, om det er til hinder for afslaget på ægtefællesammenføring.

Hvad er et »standstill«-princip?
»Standstill« går, som navnet lader ane, ud på, at noget »står stille«. I juridisk forstand anvendes »standstill«-principper i adskillige sammenhænge. For så vidt angår dette blog-indlæg er det i betydningen, at bestemte vilkår ikke må forringes efter en bestemt skæringsdato. En »standstill«-klausul har dermed en »bordet fanger«-virkning på et eller flere angivne områder.

Standstill-princippet i Associeringskomplekset
Der findes to »standstill«-klausuler i det regelsæt, der forpligter i forhold til herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgere (i det følgende omtalt som »associeringskomplekset). Begge standstill-klausuler nævner, at EU-landene og Tyrkiet ikke må indføre »nye begrænsninger«. Begge klausuler spiller – i god overensstemmelse med en ordlyds- og kontekstfortolkning – en vigtig rolle, når det drejer sig om skærpelser af national ret vedrørende udøvelse af erhvervsaktivitet (dvs. beskæftigelse eller selvstændig virksomhed) for så vidt angår herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgere. A-sagen vil formentlig bringe lys over, i hvilket omfang dette også gælder, når det drejer sig om adgang til familiesammenføring for denne persongruppe. Det ansøgende familiemedlem behøver i øvrigt ikke at være tyrkisk statsborger, men kan have en hvilken som helst nationalitet (se Dülger-dommen (sag C-451/11)).

Kort karakteristik af dansk familiesammenføringsret
Da Folketinget i 2002 vedtog en række stramninger af reglerne for ægtefællesammenføring (24-årsregel, skærpet tilknytningskrav m.v.), skete det på baggrund af oplysninger om mønstre i ægtefællesammenføringen blandt en række af de nyligt tilkomne indvandrergrupper, hvoriblandt der var en uhyre stor tilbøjelighed til at hente en ægtefælle fra forældrenes oprindelsesland (omtrent 90 pct.). Hertil kom dystre prognoser for de pågældendes arbejdsmarkedstilknytning.

Det kom ikke på tale diskretionært at forfordele de nationaliteter, man havde i kikkerten (i teorien er det omdiskuteret, om en sådan forskelsbehandling er i strid med EMRK art. 14 sammenholdt med art. 8, men dette spørgsmål vil ikke blive behandlet i dette blogindlæg). I stedet gjorde Folketinget brug af standardiserede regler, der finder anvendelse på alle (bortset fra personer omfattet af EU-reglerne) uden (direkte) skelen til nationalitet, religion, race, (etnicitet i bred forstand). Og da det ingen rolle spiller, om reglerne konkret medfører resultater, som ingen mening giver i lyset af formålet, ser man eksempler på, at etniske danskere bliver ramt på en sådan måde, at det skaber undren og mishag i bredere kredse. Et nyligt eksempel herpå er den såkaldte Mint-sag, som jeg vender tilbage til.

Dommerskabt EU-ret
Da EU-Domstolen i Demirel-dommen (sag 12/86) fra 1987 for første gang i en sag om familiesammenføring skulle udtale sig om en evt. standstill-virkning af de pågældende bestemmelser i associeringskomplekset, var meldingen klar: Eftersom der i den relevante myndighed (Associeringsrådet, der består af repræsentanter for medlemsstaterne og Kommissionen og på den anden side repræsentanter for den tyrkiske regering) ikke var opnået enighed om regler for familiesammenføring, fandtes der ikke at foreligge relevante regler på dette område. Der var derfor ikke hjemmel til, at EUD kunne gribe ind.

Sagens baggrund var, at Tyskland, som reaktion på, at navnlig tyrkiske indvandrere i helt ekstraordinært stort omfang hentede ægtefæller i Tyrkiet, havde indført en venteperiode, således at udlændinge, der selv var kommet til Tyskland som familiesammenførte, skulle have opholdt sig i 8 år i Tyskland, inden de kunne hente en ægtefælle til landet. I lyset af senere praksis fra EUD, er det bemærkelsesværdigt, at Tyskland i 1987 slap af sted med et sådant forehavende helt uden videre.

Associeringsrådet er stadig ikke nået til enighed om regler for familiesammenføring mellem EU og Tyrkiet. Derfor skulle man umiddelbart tro, at A-sagen var helt ligetil. Der er imidlertid sket det pudsige, at EU-Domstolen har ændret opfattelse siden Demirel-dommen. I en serie af sager, der synes at være begyndt med Toprak-dommen (forenede sager C-300/09 og C-301/09) fra 2010, har EUD drypvist fastlagt, at skærpelser af nationale familiesammenføringsregler er omfattet af associeringskomplekset.

Man skulle umiddelbart tro, at dette indebærer ugyldighed for alle skærpelserne af familiesammenføringsreglerne i UDL § 9 for så vidt angår herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgere, eftersom disse skærpelser alle er kommet til siden de relevante standstill-klausulers ikrafttræden. EUD har imidlertid besluttet, at hver enkelt skærpelse skal underlægges en proportionalitetsbedømmelse, hvor det afgørende er, om den konkrete skærpelse er begrundet i et tvingende alment hensyn, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af dette formål, og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet (se f.eks. Dogan-dommen (sag C-138/13)).

Den praktiske betydning af det af EUD skabte standstill-princip på området for familiesammenføring må bero på konkrete proportionalitetsvurderinger at de enkelte skærpelser af de danske familiesammenføringsregler. Da retspraksis herom endnu er sparsom, kan der i skrivende stund ikke siges noget sikkert om, hvorvidt Danmark er nødt til at rulle disse skærpelser tilbage for så vidt angår familiemedlemmer til herboende, tyrkiske statsborgere.  Bl.a. derfor påkalder den verserende A-sag sig så omfattende opmærksomhed.

Genc-dommen
Et fingerpeg om A-sagens udfald kan man forsøge at få i Genc-dommen (sag C-561/14). Sagen drejede sig om en 2004-skærpelse af de danske regler for sammenføring med børn, hvorefter der skal foretages en »integrationsvurdering«, når en tilflyttende forælder venter mere end to år på at ansøge om sammenføring med et barn. Ifølge motiverne fordi mange herboende forældre bevidst havde valgt at lade deres børn blive i hjemlandet sammen med den anden forælder, selvom barnet tidligere kunne have fået opholdstilladelse, ofte med henblik på at præge barnets opvækst i overensstemmelse med hjemlandets kultur og skikke frem for danske normer og værdier.

Formålet var ifølge VK-regeringen, at børn skulle have en sådan tilknytning til Danmark, at der var et grundlag for vellykket integration. Ordningen blev administreret sådan, at når der var gået mere end to år, var det i reglen yderst vanskeligt for barnet at dokumentere »integrationsegnethed«, da det typisk ikke havde nogen selvstændig tilknytning til Danmark i form af danskkundskaber og ophold m.v. For at give ordningen gennemslagskraft, var man nødt til at gå ud fra, at børn almindeligvis ikke har mulighed for at opnå en sådan tilknytning til Danmark, at der er grundlag for en vellykket integration her i landet.

Udfaldet af sådanne sager står i skærende kontrast til de sager, hvor ansøgning indgives inden for to år efter at den herboende forælder fik mulighed herfor, og hvor selv børn helt op til aldersgrænsen på 15 år uden videre bliver anset for integrationsegnede.

Der var derfor også let for EUD at pege på en oplagt argument for at underkende den danske ordning, selvom EUD trods alt accepterede, at hensynet til en vellykket integration kan være et tvingende alment hensyn. EUD pegede således på, at ordningen fandt anvendelse uden hensyntagen til det pågældende barns personlige situation og til barnets tilknytning til Danmark, hvorved den risikerer at føre til forskelsbehandling i forhold til datoen for indgivelsen af ansøgningen om familiesammenføring mellem børn, der befinder sig i personlige situationer, som er fuldt ud sammenlignelige, både for så vidt angår deres alder som deres tilknytning til Danmark og deres forhold til den dér bosiddende forælder.

En oplagt indvending mod EUD’s argument er naturligvis, at børnenes situationer netop ikke er fuldt ud sammenlignelige. De børn, der bliver ramt af integrationsvurderingen, har alle en forælder, som har ventet mere end to år på at forsøge at få dem sammenført i Danmark. De har de andre børn ikke. En simpel regel, der tager sigte på at afskrække forældre fra at lade tiden gå, men dette aspekt så EUD tilsyneladende helt bort fra.

Lovgivningsmagtens opfyldelse af Genc-dommen
Efter afsigelsen af Genc-dommen skulle man umiddelbart tro, at Danmark ville ophæve integrationsvurderingen for så vidt angår familiemedlemmer til herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgere. Det ville i givet fald have været en stor politisk kamel at sluge, hvilket jeg kommer tilbage til.

I stedet valgte Folketinget i 2016 at ophæve 2-årsfristen, hvorefter alle børn over 8 år nu skal integrationsvurderes ved ansøgning om familiesammenføring. Dermed havde man i det mindste elimineret muligheden for, at ordningen førte til usammenhængende resultater for så vidt angår vurderingen af muligheden for at opnå en vellykket integration i denne medlemsstat, idet tidspunktet for den herboende forælders initiativ til at søge om sammenføring med barnet fremover ikke vil være afgørende for, om der skal foretages en integrationsvurdering (ved andenbehandlingen blev et ændringsforslag vedtaget, der hævede aldersgrænsen fra 6 til 8 år).

Om denne ophævelse, der reelt indebærer en skærpelse af de danske regler, som paradoksalt nok også rammer børn af herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgere, er en korrekt opfyldelse af Genc-dommen, skal ikke behandles i dette blogindlæg. Der er snarere grund til at hæfte sig ved regeringens begrundelse for skærpelsen. Regeringen påstår, at det må antages, at den proportionalitetsvurdering, hvorefter 2-årsfristen i Genc-dommen blev fundet usammenhængende i forhold til associeringskomplekset, vil blive lagt til grund af EMD i en lignende sag vedrørende fortolkningen af EMRK art.  8, og at det derfor var nødvendigt at lade skærpelsen gælde i alle sager om familiesammenføring med børn, uanset nationalitet.

Det virker helt bagvendt ligefrem at skærpe over for en række uvedkommende persongrupper under henvisning til EMRK for at opfylde en dom afsagt af EUD, og der redegøres heller ikke nærmere for synspunktet. Eftersom der langtfra er sikker støtte for, at EMD vil anlægge samme fortolkning som EU-Domstolen gjorde i Genc-dommen, og da man i både den indeværende og den foregående regeringsperiode ellers ikke har været karrige med at påtage sig en såkaldt »procesrisiko«, forekommer det hele noget besynderligt.

Begrundelsen for skærpelsen giver derfor indtryk af, at man forsøger at pakke det ind som en tvungen opgave, hvorved man undgår at skulle bide i det sure æble ved alternativt at være nødt til at ophæve integrationsvurderingen for så vidt angår børn af herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgere.

Mint-sagen m.fl.
Resultatet er blevet, at flere etniske danskere end tidligere ryger i det mere fintmaskede net. Der er typisk tale om danske mænd, der qua ægteskab med en udenlandsk kvinde har fået stedbørn, der kommer fra lande, hvor det ikke ligger lige for at lade børn blive sammen med den anden forælder, med henblik på at præge børnenes opvækst i overensstemmelse med hjemlandets kultur og skikke frem for danske normer og værdier. Som noget nyt, er der nu også mediesager, hvor de pågældende stedbørn blev forsøgt sammenført inden der gået to år.

Før 2-årsfristens ophævelse blev i det mindste børnene i denne gruppe ikke ramt af integrationsvurderingen, men nu klapper fælden på ulykkelig vis, vistnok typisk pga. manglende kendskab til reglerne. Integrationsvurderingen finder kun anvendelse, hvis barnet og en af barnets forældre er bosiddende i hjemlandet eller et andet land. I desperation over afslaget på sammenføring påstår mange, at der ikke findes en forælder eller anden omsorgsperson i hjemlandet, men hvis barnet inden ansøgningen har opholdt sig i det pågældende land i månedsvis, er det vanskeligt at dokumentere en sådan påstand.

Mint-sagen drejer sig om en thailandsk pige (Mint), hvis mor giftede sig og blev sammenført med en dansk mand. Moren ventede i mere end to år på at ansøge om at få hende til Danmark, og som 13-årig fik hun afslag under henvisning til det længerevarende ophold i Thailand samt at hun dér havde haft en stor del af sine formative år, herunder 6 års skolegang. Det ændrede ikke sagen, at Mint havde opnået tilknytning til en herboende lillebror, som hendes mor havde fået med sin danske mand. Der er intet særligt ved sagen, som kan forklare, at netop Mint skulle lægge navn til den efterfølgende debat, hvor det sågar har været på tale at vedtage en Mint-lov med tilbagevirkende kraft, ligesom det skete med Im-loven.

Er der proportioner i tingene?
De sager, der kommer i medierne, vækker undren og strider mod manges umiddelbare retsfølelse. Der er tale om ulykkelige sager, hvor barnet ofte har tilbragt en længere periode i Danmark med skolegang, fritidsliv og retablering af familierelationen til den herboende forælder og skabelse at en familiær relation til den nye papfamilie, eftersom det tillægges opsættende virkning på udrejsefristen, når afslaget påklages til Udlændingenævnet og indbringes for domstolene, hvorved sagerne kan trække ud i årevis. Da det ikke tilskrives afgørende betydning, at et barn er kommet godt efter at lære dansk og virker ligeså integrationsegnet som nok så mange børn, der uden videre får opholdstilladelse, blot fordi deres tilflyttende forælder undlod at lade dem blive tilbage i hjemlandet, opstår der ulykkelige tilfælde, hvor man må se sådanne børn være nødsaget til at udrejse, hvilket den almindelige borger naturligvis har svært ved at begribe.

Blandt de politikere, der forsvarer den førte politik, er der tilbøjelighed til at hævde, at man er nødt til at anvende en sådan tilgang, hvis reglerne skal have gennemslagskraft. Og at hvis man først begynder at give slip pga. alle mulige konkret begrundede forhold, ender man let med et så grovmasket net, at de forkerte fisk slipper igennem.

Der er kommet tal frem, som viser at langt hovedparten af afslagene på sammenføring med børn gives til statsborgere fra lande, hvor der er yderst beskeden risiko for, at barnet præges til at tage afstand fra danske normer og værdier. Måske betales der for høj en pris, hvis der kun må antages at komme ganske få, som ikke er venligt stemt over for Danmark. Omvendt kan det ikke uden nærmere undersøgelser udelukkes, at adressaterne for reglerne har indrettet sig, at reglerne derfor virker, og at man ville åbne for en ladeport, hvis man gav slip. Der pågår i skrivende stund politiske forhandlinger om at justere på den nugældende ordning, hvilket i sagens natur ikke er let.

A-sagen
Vi er nu fremme ved den verserende A-sag, der som nævnt drejer sig om en herboende tyrkisk statsborger, hvis ægtefælle fik afslag på sammenføring under henvisning til tilknytningskravet. Ægtefællerne blev gift helt tilbage i 1983 i Tyrkiet og har fire børn sammen. De blev skilt i 1998 og året efter giftede manden sig med en tysk statsborger, der er bosat i Danmark, og fik derved opholdsret efter EU-retten. I 2006 erhvervede manden permanent opholdsret i Danmark i medfør af art. 16 i direktiv 2004/38 (opholdsdirektivet). I 2009 blev han skilt fra sin tyske ægtefælle, og samme år blev han igen gift med sin første ægtefælle. Denne såkaldte »gift, skilt og gift igen«-model har været flittigt anvendt af tyrkiske mænd, og et af formålene med tilknytningskravet var netop at dæmme op for denne models anvendelse.

Østre Landsret spørger i første række, om tilknytningskravet i (dagældende) UDL § 9, stk. 7, hvorefter det overordnet er en betingelse for ægtefællesammenføring, at parrets tilknytning til Danmark er større end til Tyrkiet, i almindelighed må anses for at opfylde den proportionalitetsbedømmelse, der følger af standstill-princippet i associeringskomplekset. I anden række spørges der til, om den måde, hvorpå tilknytningsbedømmelsen konkret har udmøntet sig (bl.a. i form af bestemte krav til den herboendes opholdslængde og beskæftigelse) er lovlig. Endelig spørges der til, om det er tilladt at anvende en praksis, hvorefter det med meget betydelig styrke taler imod opfyldelse af tilknytningskravet, at der foreligger en såkaldt »gift, skilt og gift igen«-situation.

To kolliderende integrationsnarrativer
EUD’s hidtidige praksis om familiesammenføring og associeringskomplekset afspejler, hvordan EU-retten og dansk ret kolliderer i synet på integration. Hvor ansøgerens (og efter omstændighederne også den herboendes) forudgående integration i visse henseender er selve forudsætningen for familiesammenføring efter dansk ret, er familiesammenføring omvendt i sig selv et væsentligt bidrag til integrationen i EUD’s optik. Efter EUD’s opfattelse bidrager erhvervsaktive tyrkeres ret til familiesammenføring således til at forbedre kvaliteten af deres ophold og deres integration i værtsstaten og fremmer derved den sociale samhørighed i det pågældende samfund (se Dülger-dommen (sag C-451/11)).

Det er et synspunkt, som utvivlsomt har stor politisk opbakning i dele af Europa. Det korresponderer med den opfattelse, der gennem årtier har været mainstream i europæisk udlændingepolitik, nemlig at antallet af udlændinge ikke betyder noget. Det er dog også et synspunkt, der har haft svindende tilslutning. Ikke mindst i Danmark, hvor der er massiv politisk opbakning til de eksisterende regler om familiesammenføring, og hvor integrationsspørgsmålet er omdiskuteret.

Legitimitetsspørgsmålet
Rationalet bag det af EUD skabte standstill-princip på området for familiesammenføring bygger på et synspunkt om, at en tyrkisk statsborgers beslutning om at etablere sig i en medlemsstat påvirkes negativt, hvis der ikke gives adgang til familiesammenføring, idet den pågældende ellers kunne se sig nødsaget til at vælge mellem sin erhvervsaktivet i værtlandet og sit familieliv i Tyrkiet eller et andet land for den sags skyld (se f.eks. Dogan-dommen (sag C-138/13)).

Et sådant dilemma stilles alle tredjelandsborgere i, hvis de ikke kan få et familiemedlem til Danmark. Det er rimeligt at spørge, om det kan anses for legitimt, at EUD stort set ud af den blå luft skaber en ret til familiesammenføring for herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgere.

Som begrundelse har EUD henvist til art. 12 i den oprindelige associeringsaftale mellem EØF og Tyrkiet fra 1963. Ifølge EUD fremgår det af denne bestemmelses ordlyd, at aftalens parter i overensstemmelse med det rent økonomiske formål, som udgør grundlaget for associeringsaftalen, er blevet enige om at lade sig inspirere af de bestemmelser i den primære EU-ret, der vedrører arbejdskraftens frie bevægelighed, således at principperne indeholdt i disse bestemmelser i videst muligt omfang skal overføres på tyrkiske statsborgere, der er tillagt rettigheder i henhold til associeringsaftalen (se f.eks. Genc-dommen).

Art. 12 i den oprindelige associeringsaftale lyder som følger:

»De kontraherende parter enes om, på grundlag af artiklerne 48, 49 og 50 i [TEØF] gradvist indbyrdes at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.«

EUD (dengang EFD) mente i begyndelsen, at der ikke af denne bestemmelse udspringer nogen fællesskabsretlige regler, som har umiddelbare retsvirkninger i medlemsstaternes nationale retsordener (Demirel-dommen (sag 12/86)). Derfor er det også påfaldende, at bestemmelsen efterfølgende anvendes som løftestang for potentielt at kunne bortcensurere danske regler om familiesammenføring for så vidt angår herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgere, hvis de ikke findes »proportionale«.

Der er navnlig grund til at hæfte sig ved, at Associeringsrådet, der træffer afgørelse ved enstemmighed, aldrig har kunnet opnå enighed om at vedtage regler for familiesammenføring. På dette punkt adskiller tyrkiske statsborgere sig fra vandrende arbejdstagere EU-landene imellem, idet der i 1968 opnåedes politisk enighed om, at vandrende EU-arbejdstagere (og senere en række andre persongrupper) skal have ret til familiesammenføring i værtsmedlemsstaten. Da der aldrig er opnået tilsvarende enighed om familiesammenføring for tyrkiske statsborgere, har EUD tillagt inspirationen fra den primære EU-ret en temmelig vidtgående betydning.

Danmarks særlige position på familiesammenføringsområdet
Efter danskernes nej til Maastricht-traktaten i 1992, blev Edinburgh-afgørelsen vedtaget af EU’s stats- og regeringschefer på Det Europæiske Råds møde i Edinburgh i december 1992 og kom til folkeafstemning i Danmark det følgende år. Afgørelsen indeholder en særordning vedrørende Danmarks medlemskab af Den Europæiske Union, hvilket bl.a. indebar, at Danmark fik et forbehold på retsområdet. Som følge heraf er Danmark bl.a. ikke bundet af EU-familiesammenføringsdirektivet (hertil kommer Irland og UK, der også har særordninger, som de dog ikke har udnyttet i samme udstrækning som Danmark).

Direktivets art. 7, stk. 2, bemyndiger til medlemsstaterne til at kræve, at tredjelandsstatsborgere efterkommer »integrationsforanstaltninger« i henhold til national ret, men da denne bestemmelse fortolkes snævert, er Danmark i en helt unik situation.

Er A-sagen en bombe under dansk familiesammenføringspolitik?
Hvis A-sagen går Danmark imod, kan der være truffet i tusindvis af ulovlige afslag på ægtefællesammenføring, eftersom dommen vil være retskonstaterende. Det betyder, at de principper, som dommen foreskriver, hele tiden har været gældende, og altså ikke blot gælder fra dommens afsigelse. Der kan derfor opstå spørgsmål om genoptagelse og evt. godtgørelse. Det præcise antal ulovlige afslag vil i givet fald bero på dommens udformning, hvilket også gælder for de videre implikationer for dansk familiesammenføringsret.

I den danske debat om A-sagen er det blevet hævdet, at der er mulighed for, at den kommende dom vil have implikationer for andre herboende nationaliteter end tyrkiske statsborgere. Tankegangen synes at være, at lovgivningsmagten – ligesom det var tilfældet efter afsigelsen af Genc-dommen – vil lægge til grund, at EMD vil komme frem til sammen konklusion i en lignende sag vedrørende fortolkningen af EMRK art.  8, eller art. 8 sammenholdt med art. 14, og at det derfor vil være nødvendigt at lade en lempelse gælde i alle sager om familiesammenføring, uanset den herboendes nationalitet.

Det er vanskeligt at forestille sig et sådant scenarium, eftersom EMD allerede ved to lejligheder har fastslået, at tilknytningskravet ikke strider mod de nævnte bestemmelser. Først i Priya-afgørelsen (sag 13594/03) og nyligt i Biao-dommen (sag 38590/10). I Biao-dommen dømte et storkammer med stemmerne 12-5 ganske vist Danmark for at have krænket EMRK art. 14 sammenholdt med art. 8, men det var fordi dispensationsadgangen (28-årsreglen) fandtes indirekte diskriminerende. Tilknytningskravet i sig selv var der ikke noget galt med. Uanset hvad EUD måtte komme frem til i A-sagen, kan det ikke have nogen betydning for andre nationaliteter end tyrkere (det erindres, at det ansøgende familiemedlems nationalitet ingen rolle spiller).

Den mest vidtgående betydning, A-sagen i praksis kan tænkes at få, synes at være, at Danmark skal rulle samtlige skærpelser af familiesammenføringsreglerne tilbage for så vidt angår herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgere. Det vil dog stadig være et betydeligt politisk nederlag.

Tyrkisk indvandring til Danmark
Tyrkiske statsborgere var den største gruppe blandt de grupper af ikke-vestlige statsborgere, der indvandrede til Danmark i 1960’erne. Efter indvandrere med oprindelse i Polen (41.519) og Syrien (35.841) kommer tyrkiske indvandrere ind på tredjepladsen med 33.072 indvandrere. Til sammenligning er der 30.432 tyske indvandrere. Eftersom tyrkerne indvandrede forholdsvis tidligt, kommer tyrkiske efterkommere ind på førstepladen med 30.649, hvilket svarer til at hver sjette efterkommer er af tyrkisk afstamning. Geografisk er de skævt fordelt. F.eks. udgør tyrkiske efterkommere i alderen 30-34 år 13,9 pct. af alle indbyggere i Ishøj i denne aldersgruppe. (Alle tal er fra primo 4. kvartal 2018).

I alt 1,1 pct. af befolkningen har oprindelse i Tyrkiet. Selvom udviklingen tyder på, at den tyrkiske diaspora på sigt vil blive overhalet af en række andre grupper, udgør personer af tyrkisk oprindelse stadig den største enkeltgruppe, hvorfor det kan få stor numerisk betydning, hvis herboende tyrkiske statsborgere får en væsentligt lettere adgang til familiesammenføring end andre statsborgere.

En særstatus for herboende tyrkere?
Skulle det ske, at EUD finder det nu ophævede tilknytningskrav i strid med standstill-princippet i associeringskomplekset, kan Danmark naturligvis ikke genindføre et sådant krav. Følger EUD sin hidtidige tilgang, nemlig at erhvervsaktive tyrkeres ret til familiesammenføring fremmer den sociale samhørighed i EU-landene, står en række andre skærpelser givetvis også for fald (bl.a. 24-årsreglen, fætter-kusinereglen, boligkravet, sikkerhedsstillelsen m.v.). Konsekvensen kan blive, at tilvandrede tyrkiske statsborgere, der er i beskæftigelse eller driver selvstændig virksomhed, har en betydeligt bedre retsstilling end danske statsborgere for så vidt angår adgangen til familiesammenføring.

Gælder det så kun tilvandrede tyrkiske statsborgere – der jo som nævnt ifølge EUD kunne risikere at beslutte sig for at rejse hjem, hvis de ikke får deres familie til Danmark – eller er det en rettighed, der nedarves til efterfølgende generationer, selvom om de er født og opvokset i værtslandet? I Kahveci-dommen (sag C-7/10) tillagde EUD rettigheder i medfør af associeringskomplekset til en ægtefælle til en person med både hollandsk og tyrkisk statsborgerskab, som var født og opvokset i Holland. Dommen handlede ikke om standstill-virkning på området for familiesammenføring, så noget sikkert svar kan ikke gives. Hvis tyrkiske statsborgere, som er født og opvokset i Danmark, også skulle vise sig at nyde godt af standstill-principppet, ville det være vidtgående, eftersom ikke engang »stationære« unionsborgere nyder en så vidtgående adgang til familiesammenføring (se McCarthy-dommen (sag C-434/09)).

En særligt privilegeret ret til familiesammenføring har været en af knasterne i Brexit-forhandlingerne. De unionsborgere, der opholder sig lovligt i UK før Brexit, kan få lov til at blive. Mange briter vil kun tildele dem en ret til familiesammenføring på samme vilkår som britiske statsborgere, hvorimod Kommissionen ønsker, at de fremadrettet skal beholde den lukrative ret til familiesammenføring, som unionsborgere nyder i værtsmedlemsstaten, uanset hvordan de nationale regler end måtte se ud. Hvis der er noget, der kan få folk op af stolen, er det at blive forfordelt.

Hvis EUD afskærer Danmark fra at håndhæve regler, der er rettet mod »gift, skilt og gift igen«-situationer, og hvis der er tilbøjelighed til, at manden for en stund tager en anden kone, kan det få stor betydning. Ikke mindst fordi associeringsreglerne giver herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgere et betydeligt værn mod inddragelse af opholdstilladelser, f.eks. i forbindelse med skilsmisse, blot de udøver en beskeden erhvervsaktivitet. Hvis der er børn inde i billedet, der er født uden for Danmark (typisk i Tyrkiet), figurerer de som indvandrere og kan – selvom de både måtte have dansk og tyrkisk statsborgerskab – formentlig påberåbe sig standstill-klausulerne i associeringskomplekset (se i denne retning Lounes-dommen (sag C-165/16)). Lige nu får sådanne børn typisk ikke opholdstilladelse pga. integrationsvurderingen, men da der som nævnt gælder en aldersgrænse på 8 år, er der grundlag for en stadig strøm af nye indvandrere fra Tyrkiet.

Bliver Danmark gennet tilbage i folden?
Man kunne gøre sig mange yderligere spekulationer om den praktiske betydning, A-sagen kan tænkes at få, men inden man maler fanden på døren, skal man huske på, at der ingen garanti er for, at A-sagen går Danmark imod.

I sit skriftlige indlæg har Kommissionen gjort gældende, at kravet om »en større tilknytning« til Danmark, der er knyttet til formålet om en »vellykket integration«, end ikke kan anses for et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en fravigelse af standstill-princippet i associeringskomplekset. Det er en hård melding.

I Genc-dommen accepterede EUD trods alt, at hensynet til en »vellykket integration« kan være et tvingende alment hensyn. Men eftersom den danske ordning byggede på en formodning om, at børn almindeligvis ikke har mulighed for at opnå en sådan tilknytning til Danmark, at der er grundlag for en vellykket integration her i landet, var det som nævnt let for EUD at pege på, at ordningen førte til usammenhængende resultater. Derimod har det nu ophævede tilknytningskrav en mindre tilfældig karakter, eftersom det byggede på kriterier, der alle siger noget om ægteparrets tilknytning til Danmark i sammenligning med andre lande.

Det samme kan siges om det i 2018 indførte integrationskrav (der erstattede det ved samme lejlighed ophævede tilknytningskrav). Integrationskravet blev indført for at give udlandsdanskere en livline, efter at Danmark var blevet dømt i Biao-sagen. Tidligere var ægtefæller undtaget fra tilknytningskravet, hvis den herboende havde været dansk statsborger i 28 år (senere 26 år), hvilket gjorde, at udlandsdanskere typisk ikke blev ramt. En simpel regel, der tog sigte på at give udlandsdanskere og unge danskere, som rejser ud og opholder sig en periode i udlandet, sikkerhed for ikke at være afskåret fra at kunne vende tilbage til Danmark med en udenlandsk ægtefælle. I U.2010.1035H fandt et flertal på 4 ud af 7 højesteretsdommere, at 28-årsreglen tjente til at udskille en gruppe af statsborgere, som ud fra en »generel betragtning« har en varig og stærk tilknytning til Danmark, og at det »i almindelighed« er sådan, at en 28-årig, der har haft dansk statsborgerskab fra fødslen, har en større reel tilknytning til Danmark og indlevelse i det danske samfund, end en 28-årig, der først som ung eller voksen har fået forbindelse til det danske samfund.

Det nyligt indførte integrationskrav kommer ikke i samme udstrækning udlandsdanskere og yngre danske globetrotter til gode (har den ansøgende ægtefælle hverken danskkundskaber eller engelskkundskaber på et vist niveau, og har vedkommende heller ikke arbejdet i mindst 3 af de seneste 5 år eller afsluttet en uddannelse af mindst 1 års varighed, er integrationskravet ikke opfyldt). Meget tyder på, at Folketinget kunne have valgt et mere skånsomt middel til opfyldelse af Biao-dommen, nemlig blot at have antaget, at det ville have været tilstrækkeligt at fritage alle danske statsborgere, uanset hvor længe de har været danske statsborgere. Det var imidlertid ikke politisk gangbart, og igen forsøgte man at pakke den valgte løsning ind som en tvungen opgave.

De mange legislative krumspring, Folketinget har gjort, vidner om, at de danske regler om familiesammenføring er under betydeligt pres. De mange mediesager skyldes den valgte lovgivningsteknik i form af standardiserede regler, som finder anvendelse på alle (bortset fra personer omfattet af EU-reglerne), og hvor man må hugge en hæl og klippe en tå for at give reglerne gennemslagskraft. Ulempen ved sådanne standardiserede regler er, at de tager sigte på at regulere bestemte diasporagruppers adfærd, men desværre ofte har den følgevirkning, at der utilsigtet ryger et betydeligt antal udlændinge i svinget, som i princippet intet har med sagen at gøre, selvom man efterfølgende forsøger at afbøde de negative effekter med forskellige undtagelser og lappeløsninger.

Det springende punkt i A-sagen er dybest set, om EUD mener, at tyrkisk indvandring til Danmark helt automatisk fremmer den sociale samhørighed, eller om EUD vil lade Danmark fortsætte med sine særlige værnsregler. I de øvrige EU-lande lægger familiesammenføringsdirektivet en dæmper på debatten, idet dette direktiv eksplicit bygger på, at alle nationaliteter uden videre bliver velintegrerede. Det siges således i 4. præambelbetragtning, at familiesammenføring bidrager til at skabe en socio-kulturel stabilitet, der letter tredjelandsstatsborgernes integration i medlemsstaterne, hvilket desuden gør det muligt at styrke den økonomiske og sociale samhørighed, der er et af Fællesskabets grundlæggende mål, som anført i traktaten.

Hvis A-sagen udmønter sig i, at Danmark får lov til at beholde sine værnsregler på området for familiesammenføring, undermineres visionen om det flerkulturelle og multietniske mønstersamfund, som EU-familiesammenføringsdirektivet skal bidrage til at realisere.

Direktivet er dog trods alt ikke helt uden værnsregler. Der kan bl.a. anvendes et opholdskrav på to år, før familiesammenføring kan finde sted, og for så vidt angår ægtefællesammenføring kan medlemsstaterne stille yderligere krav om, at tredjelandsstatsborgeren og dennes ægtefælle skal være over en bestemt alder, før der kan (dog højst 21 år). Der kan endvidere stilles krav om en passende bolig, sygeforsikring og indkomstforhold.

Direktivet indeholder også et standstill-princip: For så vidt angår familiesammenføring med børn gælder der en særregel for børn, der er tolv år eller derover, og som ankommer uafhængigt af den øvrige familie. Her kan medlemsstaten undersøge, om barnet opfylder et kriterium om integration, men kun hvis den nationale lovgivning indeholdt regler herom på tidspunktet for direktivets gennemførelse.

Endelig tillader direktivet, at medlemsstaterne kan kræve, at tredjelandsstatsborgere efterkommer »integrationsforanstaltninger« i henhold til national ret. EUD har imidlertid fastslået, at disse foranstaltninger ikke har til formål at udvælge de personer, som har ret til familiesammenføring, men at fremme disse personers integration i medlemsstaterne (se K A-dommen (sag C-153/14), der i øvrigt, ud fra »billighedsbetragtninger«, fastslog, at analfabetisme ikke er til hinder for en vellykket integration).

Igen et eksempel på, hvordan to integrationsnarrativer kolliderer. Den danske tilgang har været at fravælge de personer, som kan ikke skal have ret til familiesammenføring, og ved samme lejlighed forsøge at begrænse skadesvirkningerne for dem, som utilsigtet ryger i nettet.

Hvorfor den store opmærksomhed om A-dommen?
Som det vil være fremgået af ovenstående, er dansk familiesammenføringsret under pres. Genc-dommen og Biao-dommen gik begge Danmark imod, men indtil videre har lovgivningsmagten stort set kunnet drible uden om disse dommes betydning. Paradoksalt nok ved to skærpelser af familiesammenføringsreglerne, der går ud over udlændinge, som reglerne ikke tager sigte på at ramme.

Det kan naturligvis ikke udelukkes, at A-sagen falder ud på en sådan måde, at regeringen kan finde på et nyt krumspring. Det virker imidlertid til, at klokken efterhånden er faldet i slag for dansk familiesammenføringsret, og at det endelige slag om retningen for herboende, erhvervsaktive tyrkiske statsborgeres ret til familiesammenføring skal stå i A-sagen. Det er givetvis derfor sagen har fået så massiv omtale.

Hvis A-sagen ender med en rundbarbering af betingelserne for familiesammenføring, kan man spørge, hvorfor EUD ikke tidligere har stukket kniven dybere ind. F.eks. i Dogan-dommen eller Genc-dommen. Ved at have trukket pinen ud, kan EUD i A-sagen i det mindste henvise til, at resultatet fremgår af »fast retspraksis«. At det er en praksis, EUD selv har skabt på baggrund af temmelig løse formålsbetragtninger, gør man givetvis ikke et stort nummer ud af.

Indlæg skrevet af Lektor Peter Starup

Skriv et svar

Udfyld dine oplysninger nedenfor eller klik på et ikon for at logge ind:

WordPress.com Logo

Du kommenterer med din WordPress.com konto. Log Out /  Skift )

Google photo

Du kommenterer med din Google konto. Log Out /  Skift )

Twitter picture

Du kommenterer med din Twitter konto. Log Out /  Skift )

Facebook photo

Du kommenterer med din Facebook konto. Log Out /  Skift )

Connecting to %s

Create a website or blog at WordPress.com

Up ↑